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獨立調查委員會:5個國際案例

06 3 月

獨立調查委員會:5個國際案例

文 / Brian Dooley, Human Rights First 資深顧問

「五大訴求,缺一不可!」這句口號幾乎可在香港每一場示威中聽到,而其中一項訴求,就是針對警方使用武力的情況進行獨立調查。

2019年,香港出現大規模示威,反對《引渡法》修訂法案。持續不斷的示威多半是以和平方式進行,但香港警方卻以警棍、催淚彈、辣椒水、橡膠子彈、水砲、甚至是真槍實彈來回應和平示威的群眾。

示威群眾要求對此問責,希望啟動獨立調查,示威者又強調香港警隊無法自我調查,因為現存的調查機制非常不健全。

香港獨立監察警方處理投訴委員會(IPCC)負責此次調查行動,並由香港當局找來國外專家協助此次調查。但專家決定退出調查,表示「IPCC在此事上的權力、能力、獨立調查能力…嚴重不足」。

如果香港的現存機制無法擔任調查警方的角色,那誰人才能夠勝任?調查機構的設計應該是怎樣?

目前,我們沒有一個完美的問責機構樣板,不過,過往一些調查警方執法的案例,可提供參考、協助建立一個好的問責機制。

特首林鄭月娥於2019年11月宣布,調查應仿照2011年倫敦北部暴動的案例進行,調查範圍同時包括造成動盪的社會經濟因素。

聽到林鄭月娥願意參照其他國際案例,著實鼓舞人心,但倫敦托定咸(Tottenham)案件其實並非一個參考的好例子。該調查著重於造成社會動盪的潛在因素,而非警方的實際行為,而香港目前需要的是,對警方從2019年中開始的所作所為進行坦誠、公開、且全面的調查。

「倫敦托定咸(Tottenham)這件案件其實並非很好的仿效例子。該調查著重於造成社會動盪的潛在因素,而非警方的實際行為。香港的案例需要的是,對警方從2019年中開始的所作所為進行坦誠、公開、且全面的調查。」

Brian Dooley, Human Rights First 資深顧問

 

案例1
美國克內委員會 Kerner Commision: 涵蓋各領域代表

美國國家民政事務諮詢委員會(又稱克內委員會 Kerner Commision)是一個比較好的參考,該委員會負責調查1967年發生於美國各城的大規模動亂。成員代表雖皆為美國公民,但他們來自公民社會與政治人物等不同領域。調查報告於一系列公聽會舉辦完畢後,非常有效率地在1968年2月底便出爐,結果發現白人的種族歧視幾乎為調查內容中各個問題的主因。

關鍵的地方是,該委員會廣受大眾信賴,多達456頁的最終報告書獲得超過200萬份的銷量。

案例2
英國斯卡曼報告(
Scarman Report):指出政策錯誤

若林鄭月娥政府希望參考英國的例子,1981年4月布里克斯頓暴動(Brixton riot)的斯卡曼調查報告定能讓港府有所收穫。當時的調查以英國法官斯卡曼勛爵(Lord Scarman)為首,內容包含施政方向的轉變,例如不再用大範圍搜查來針對年輕人,並改善與當地社區的溝通。儘管親身經歷4月週末在倫敦南部發生的那場暴動、親眼目睹警方行為的人,調查期望對事件能有更加嚴厲的指責,報告書的確仍有指出警方的缺失,也提出了具建設性的具體改革建議。

案例3
英國血腥星期日報告:
30年間的兩度嘗試

也許另一個對香港而言更有用的例子是「血腥星期天」的兩度調查。1972年1月,英國維安部隊在北愛爾蘭德里市(Derry)的遊行中,對一群和平示威的群眾開槍,在10分鐘內造成數十人受傷、14人死亡。

第一次調查在案發數週後啟動,結果形同災難。威傑里調查委員會(Widgery Inquiry)完美示範「如何不調查維安部隊的濫權行為」。同時,在英國法庭的帶領下,調查結果為殺害民眾的英國士兵開脫,也對真相被粉飾太平的事實視而不見。

大眾對於威傑里調查委員會的信任降到冰點,以致案件發生將近30年後,出現新的更完整、更公開、也更獨立的調查委員會揭露真相—薩維爾調查委員會(Saville Inquiry)。該委員會由英國、加拿大、和紐西蘭法官組成,他們發現當時的示威者在遭到英國士兵射擊時,並沒有人構成威脅,只是英國軍隊撒謊掩蓋事實。

第二次調查內容非常詳盡,從委員會成立開始至完成報告共用了12年。大眾非常信賴委員會,民眾可以參與公聽會,愛爾蘭及英國媒體廣泛報導內容,整個調查過程被認為足夠公開透明,也夠完整全面。

除此之外,該委員會也有權傳召證人提供證據,這也是另一件香港值得學習的事情。

對林鄭月娥政府而言,這裡的重點是:首先,掩蓋事實無用;其次,政府最好成立一個看起來有用,實際上也真的有用的調查委員會。畢竟,倘若只想敷衍了事,結果可是會適得其反的。

對林鄭月娥政府而言,這裡的重點是:首先,掩蓋事實無用;其次,政府最好成立一個看起來有用,實際上也真的有用的調查委員會。畢竟,倘若只想敷衍了事,結果可是會適得其反的。

Brian Dooley, Human Rights First 資深顧問

 

案例4
南非:揭露真相

1990年代中期,南非真相與和解委員會(Truth and Reconciliation Commision,TRC)在全國舉辦了超過1,000個會議,對過去35年間政府執行種族隔離政策所發生的人權侵害案件進行調查。委員會有權特赦完整揭露真相的人。

這個例子比較像「修復式正義」(Restorative Justice) 的樣板,認為罪犯——包含安全部隊在內——並非一定得受到官方制裁。這裡強調的是公開真相,有些公聽會會透過電視進行直播,並在每週的重點整理中摘要播出。

這裡的重要課題是:透明,以及又再次證明獲得大眾信賴的重要性。南非人民普遍信任委員會,因為人民得以看到調查執行過程;同時,委員會由人權運動者Desmond Tutu帶領,他深受大眾敬愛。

 

案例5
巴林:雷聲大,雨點小

2011上半年,巴林(Bahrain)這座小島王國經歷大規模民主示威動盪,接著又因政府警方和軍隊的暴力鎮壓而不得安寧。

政府當局拒絕調查安全部隊的暴力行為。但巴林的友邦委婉勸告巴林政府,倘若巴林不成立調查委員會,國際社會也可能會成立調查。於是,巴林政府突然有了興致成立獨立調查委員會,並指派國際間重量級法律專家來執行調查。

巴林獨立調查委員會(The Bahrain Independent Commission of Inquiry)大致還算迅速、確實地確認了先前國際間有記錄、報告的侵害行為。

2011年11月,報告大張旗鼓地在某個皇家成員宮殿中發布。許多人——非政府組織研究員、地方官員,和國外貴賓——坐在那裏聽著,當時委員會主席國際法律學者Cherif Bassiouni 就在國王面前宣讀調查結果。

在令皇室成員痛苦的30分鐘裡,Bassiouni 重述非政府組織數月以來不斷重複的內容:巴林警方和軍隊確實殺害示威者,也逮捕超過上千人,在羈押期間對拘留者施以酷刑、甚至導致部分拘留者死亡。

不過,最終巴林政府並未執行委員會提出的改革,無視委員會提出的建議。這個案例提醒香港公民社會:必須要有一個被認可的機制來追蹤任何委員會所提出的改革。

 

2019年12月末的一份公開信中,44位議員和來自18個國家的社會賢達向林鄭月娥呼籲「對警方的殘暴行為進行獨立調查」。信件簽署人警告林鄭月娥:「若林鄭持續拒絕這項提議,我們將要求國際社會成立國際的獨立調查機制。」

這究竟是否能夠成真如今仍是未知數,且信中的警告將讓香港政府的處境更加艱難。但無論如何,這種威脅或許會引起林鄭月娥政府中某些人的重視。

香港必須為調查警方的問題找到合乎地方做法的解方,而迅速、公開、徹底、深受大眾信賴、且有權傳喚證人的調查機制並非不可能——香港應立刻宣布並開始執行。

 

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