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以人權角度看選舉:候選人政網是否「人權友善」?

02 9 月

以人權角度看選舉:候選人政網是否「人權友善」?

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2016年立法會選舉在即,今屆選情緊湊,單是地區直選便有84條名單角逐35個席位。選擇更多,選民的一票更要用心選擇。近年,香港的言論自由、新聞自由、和平集會自由等權利是否能夠行使無礙,備受關注;香港人的適足住屋權、勞工權益等是否得到保障,政策有否向大財團傾斜而未能照顧到小市民利益,亦是市民關注的重點;到底各候選人會否尊重人權,致力捍衛,相信是不少市民,一個選擇時的重要參考指標。

國際特赦組織香港分會參考《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會和文化權利的國際公約》、《消除對婦女一切形式歧視公約》和《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》最近一次的審議結論(Conlcuding Observations),以及國際特赦組織的立埸,針對香港的() 公民權利和政治權利;() 經濟、社會及文化權利;以及()性別平等等三個範疇,提出相應的人權政策,以供市民作參考;另,本會亦檢視所有地區議席參選人和超級區議會參選人的網上政綱,以圖表並列,市民可以看看各候選人是否對「人權友善」,甚至捍衛人權有所認識及倡議。

詳細列表在 http://amst.hk/legco16table

第一部份:公民權利及政治權 (包括23條立法、法定人權機構、投訴警察機制等)

香港的人權狀況近年來日漸倒退,不論是言論自由、新聞自由、和平集會自由等權利被侵害,甚至本屆選舉,就有多達六位參選人因其政治取態被選舉主任判處提名無效,被剝奪被選舉權;政府此舉,有機會造成寒蟬效應,對市民行使表達自由構成阻礙。國際特赦組織認為,懲罰和平表達不同政見,包括建議改變現行憲法的人士,是侵害言論自由。

 

1.1不能藉23條立法侵害人權

從我們的觀察,大部份候選人都異口同聲地支持法治、司法獨立、言論自由和新聞自由這一連串等同香港核心價值的人權理念。可是對於如何界定這些概念,則存在著很大的分歧。例如法治,應是「適用於所有人包括政府的公開管治原則」,要求人人「向公布周知、平等實施、獨立裁決和符合國際人權標準的法律負責」。法治原則亦有下列要求:「法律凌駕一切」、「法律面前,人人平等」、「向法律負責」、「公平執法」、「三權分立」、「參與決策」、「法律必須明確」、「避免任意」及「程序和法律透明」。此外,《公民權利和政治權利國際公約》(ICCPR)26條亦訂明「人人在法律上一律平等,且應受法律平等保護,無所歧視」[1]

法治是要以法律實現及彰顯公義,並且可以保障每個人的權利,其中先決包括了立法﹑司法﹑行政三權分立,司法及法院獨立,而且法院對公權力有所限制,以免市民受到侵權對待或未能完全享受人權保障。

在不少候選人政綱均有提及23條。回顧聯合國人權事務委員會雖然沒有明言要求港府不要就23條立法,不過亦就多次關注香港《基本法》第23條立法定義廣泛,並提醒港府不能藉23條立法侵害人權。譬如在2013年針對ICCPR於香港實施情況的審議結論中,委員會「注意到香港準備按照執行《基本法》第23條立新法處理叛逆和煽動暴亂罪行,但仍關注香港《刑事罪行條例》內叛逆和煽動暴亂罪行的現有定義措辭廣泛(第19、第21和第22條)」,並促請香港政府「修訂關於叛逆和煽動暴亂罪行的法例,令其充分符合公約規定,並確保準備根據《基本法》第23條制定的新立法完全符合公約規定」。(段14

國際特赦組織認為,23條立法會令香港人權狀況嚴重倒退。23條條文對叛逆、顛覆、煽動叛亂等概念的定義都十分模糊,措辭亦極不準確。這不但與《公民權利及政治權利國際公約》相違背,也是對香港的思想自由、言論自由和集會自由等基本人權的一大威脅。23條立法將鼓勵自我審查,並影響非牟利機構的運作,成為不少市民或其他持分者的憂慮。我們恐懼若23條被成功通過,它將會成為港府用來打壓異見者及拘捕良心犯的工具。

有部份候選人以保障「國家安全」為由而支持23條立法或對言論限制;但不如先研讀「國家安全」的國際標準。首先,根據ICCPR第19條:「人人有權持有主張,不受干涉。」而要對上述權利施加限制,則須「經法律規定」,且為「尊重他人權利或名譽」、「保障國家安全或公共秩序或公共衛生或風化」所必要者為限。

至於「國家安全」的定義,在各受國際法及聯合國專家廣泛承認[2] (香港終審法院案例亦有援引[3]) 的國際通用原則中有清晰闡述,包括由國際人權法學專家於1984年制訂的《錫拉庫扎原則》)[4] 訂明「只有在保護國家存在或領土完整或政治獨立,以免於武力或武力威脅時」(原則29),政府才可基於國家安全限制某些權利。不過,如果政府「為防止對法律與秩序的本地或個別威脅而施加限制」(原則30)、「限制含混或任意」(原則31)或「打壓異見或鎮壓人民」(原則32),則不屬維護國家安全。

至於國際法、國家安全及人權專家於1995年制定的《約翰內斯堡原則》[5] 指出政府若以維護國家安全為由限制言論自由,「必須具保護合法國家安全利益的真正意圖及保護效用」。(原則1(2))而保護「政府免於尷尬或為其掩飾錯誤、隱瞞公共機構運作相關資料、鞏固某一意識型態、鎮壓工業行動」並不合乎國家安全利益。(原則2乙)若政府要懲罰「威脅國家安全的言論」,須證明該言論「旨在煽動即時暴力」、「有可能煽動即時暴力」及「言論與暴力或有可能發生的暴力有直接和即時聯繫」。(原則6甲至丙)

 

1.2 需設立具廣泛權限的法定人權機構

聯合國人權事務委員會2013年審議結論中,亦提出現時政府體制內,未有獨立的法定機構負責全面調查和監督受ICCPR保障的權利遭受侵犯的情況(段7);現時雖然有平機會、婦女事務委員會等關注不同群體權利的機構,但一來這些機構權力有限 (聯合國消除對婦女歧視委員會於2014年在審議香港落實婦女公約情況的結論中指出:「被授權促進提高香港特區婦女地位的婦女事務委員會僅具有限的職權,也缺乏開展性別平等主流化及其他活動的必要資源。」(50)),二來重點分散,難以全面分析香港整體人權狀況。

委員會建議港府:「加強包括申訴專員和平等機會委員會在內的現有機構的權限和獨立性。還建議改變目前這種其權限不足以有效保護《公約》所有權利的機構為數過多的現象。此外,委員會重申其先前的建議(CCPR/C/HKG/CO/2, 第8段),請中國香港考慮按照《關於促進和保護人權的國家機構的地位的原則》(《巴黎原則》),建立一個人權機構,為該機構配備充足的財力和人力,使其擁有廣泛的權限,涵蓋香港所接受的所有國際人權標準,並具有就針對公共當局侵犯人權提出的個別投訴進行審議和採取行動及執行《香港人權法案條例》的職權。」(段7)

 

1.3 應設立獨立而有效的投訴警察機制

近年,警方執法的合理性備受質疑,從多場和平集會示威警方被指使用過度及不必要的武力,有七名警察對示威者拳打腳踢、有警官向途人揮警棍攻擊,以至將環保倉誤當軍火庫高調拉人卻事後不予起訴低調處理不肯認錯,均令公眾關注警察的操守,及投訴警察制度。聯合國人權事務委員會2013年審議結論中,對獨立監察警方處理投訴委員會(監警會)只具有監督和審查投訴警察課活動的諮詢和監督職能,而警方不端行為的調查仍由警方自己通過投訴警察課進行,加上監警會的成員由行政長官任命,表示關注。(12)

在現行機制下,投訴警察課有自己人查自己人之嫌,機制欠獨立;聯合國禁止酷刑委員會(委員會)於2015年就香港特區根據《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》(《禁止酷刑公約》)提交的第三次報告發表其審議結論中亦對此表示關注,於指出,投訴警察課的個案中,絕大部份均被評定為「不需匯報」及「無法證明屬實」,個案成立率極低;委員會亦促請香港政府就警方以及反集會人士於「佔領運動」期間所施行的過度暴力進行獨立調查;而對所有犯法的施暴者,包括共犯以及縱容這些暴行發生的官員,都要正式提出起訴,並確保被定罪者得到足夠的懲罰。對受害者提供公平和充足的補償。(1415)

二部份:經濟、社會及文化權利 (包括適足住屋權、勞工權益、弱勢社群權益等)

香港是國際金融中心,其繁榮的盛況亦為其嬴得「東方之珠」的美譽;然而,香港劏房、棺材房、長者要倚靠執拾紙皮為生、低收入人士要睡在快餐店等情況,仍比比皆是。香港人的經濟、社會及文化權利,是否得到充足保障?聯合國《經濟、社會和文化權利的國際公約》(經社文公約)適用於香港,但公約條文仍未全部納入香港本地法例之中。對此,聯合國經濟、社會、文化權利委員會(經社文委員會)2014年就香港實行經社文公約情況發表審議結論中就建議港府應盡快把公約納入香港法例,確保香港法庭亦能直接引用該公約內的條例。

 

  • 適足住屋權

踏入千禧年代,「籠屋」一詞似乎已在香港絕跡,但樓價高企之下,入住「棺材房」和「劏房」的情況愈來愈普遍;經社文公約保障市民的適足住屋權,《基本法》第39條訂明此公約亦適用於香港。而適足住屋權本身,不只是有瓦遮頭,還包括尊重尊嚴、生計、兼顧居民生活方式、社區網絡、文化身分表達、免遭迫遷、言論自由、結社自由、獲取資訊和參與公共決策權。[6] 因此,政府有責任保障市民原有生活方式和社區網絡,亦應受到尊重。

經社文委員會在2014年審議結論中提到:「委員會感到關切的是,香港在提供價格為居民可負擔的適足住屋方面投資不足,導致較高比例的人口生活在沒有適當服務和公用設施的非正式住所、工業建築、籠屋或床位寓所之中」;委員會建議港府從人權角度出發做好重建工作,從而確保適當考慮到住屋、包括給新移民和單身申請人的臨時住屋的供應情況、價位及是否適合居住 (第49段)。

絕大部份的候選人也視解決這問題為要務之一,多數也主張增加公營房屋供應,來縮短公屋輪候時間,並解決市民住屋的本需要;但對於未能符合申請公屋資格的市民,或者受重建影響的市民,這些建議又是否能充份保障其適足住屋權(包括兼顧居民的生活方式及社區網絡等)

 

  • 針對長者及弱勢群體的保障

不少候選人均表示支持「全民退休保障」,但對於「全民」則未有清晰定義。經社文委員會於2001年及2005年的審議結論中,均指出現行的強積金制度將「許多人,包括家庭主婦、殘疾人士以及老年人等」排除在外(段21);於2001年的審議結論亦敦促政府「實行全面的養老金制度,以便為全體人口,尤其是家庭主婦、自僱人士、老年人及殘疾人士等提供充分的養老保護」(段26)。現時各候選人提出的退休保障的「全民」定義,又能否惠及這些人士?

另外,經社文委員會於2014年審議結論仍然對港府「沒有通過全面的扶貧戰略或具體指標……財富分配不均感到關切」,亦關注港府「沒有為低收入家庭和殘疾人士提供適足保護」,並建議港府「制定並落實有效的扶貧政策和具體指標,包括減少財富分配不均現象」(段48)。有候選人認為,應由減少貧富懸殊入手解決,開徵富人稅進行財富再分配;有候選人亦支持以社會福利減輕貧窮人口的生活負擔,如向等候三年但仍未獲派公屋的人士提供租金資助及放寬綜援的申請資格。

 

部份候選人亦建議加強無障礙設施,包括視障人士及其導盲犬使用公共設施的權利。聯合國殘疾人權利委員會亦於2012年審議結論中對無障礙設施的實行情況提出關注:「委員會特別感到遺憾的是,『設計手冊:暢通無阻的通道』(屋宇署於2008年出版) 中闡述的建築標準不能追溯適用,且不適用於由政府或房屋委員會管理的處所。委員會感到關切的是,沒有足夠的監測機制評估建築的無障礙情況,因此限制了殘疾人士在社區中獨立生活的能力。」並建議港府將『設計手冊:暢通無阻的通道』中的標準追溯適用 (即於2008年前建成的屋宇亦同樣適用),並適用於政府或房屋委員會管理的處所。委員會亦建議港府強化無障礙監測工作(61及62)

另一方面,少數族裔在香港一直是被忽視的一群,經社文委員會於2014年審議結論中,亦建議港府「緊急採取一切必要措施,消除對非華語學生事實上的歧視,包括重新劃撥資源,促進他們在主流學校接受教育。」並改善中文作為第二語言的教學質素(段52)。不少候選人均有提及此項,部份候選人更主張《種族歧視條例》適用範圍應擴大至政府職能,並修訂條例以保障不同國籍、公民身份及移民身份。

 

  • 全面保障勞工權益,包括罷工及談判權

經社文委員會於2014年的審議結論中,對工人爭取權益所受的保障不足表示關注:「儘管罷工權得到承認,但因參與罷工而被辭退的職工會成員不能復職,只能索賠。委員會感到遺憾的是,香港尚未通過關於集體談判的立法。」亦強烈建議港府根據經社文公約第八條為其規定的義務,採取一切必要措施,修訂《僱傭條例》,允許因參加職工會活動而被任意辭退的職工會成員復職。並加快通過關於集體談判的立法的進程 (44)

綜觀各候選人政綱,有提及勞工權益的候選人幾乎全部都提倡就集體談判權立法,使勞工和僱主能在相對平等的關係內談判,部份政黨亦另外建議保障參加工會活動的員工不被無理解僱並就此立法。此外,多個候選人也提到俗稱418規定的條文不應損害非連續性的合約散工工人權益,因此他們也提倡更改現有法例以確保他們能追討合乎工作時間比例的工傷賠償。

 

  • 保障外傭權益

現時全港有超過三十萬外籍家庭傭工,分擔眾多在職父母照顧家庭的任務。不過,現時法例之下,外傭權益未受充份保障,僱主亦可能連帶受影響。

國際特赦組織要求香港政府,應保障外傭基本人權,包括(一)徹底規管和監督本地僱傭代理,處罰違反香港法律(如非法扣減外傭薪金、扣留合約或身份證明文件)的人士,包括適時採用刑事處罰;(二)修訂「兩星期規定」(即如果與僱主終止合約,外傭必需於兩周內找到新工作及申請工作簽證,否則就要離境)以外傭有合理時間找尋新工作;(三)修訂現行強迫外傭必須與僱主同住的法例。

另一方面,經社文委員會亦於2014年的審議結論中建議港府取消「兩星期規定」及「同住規定」外,亦建議港府「通過一項全面的法律對家傭工作條件進行監管,確保外來家庭傭工與其他工人享有同等條件,包括同工同酬、免遭無理解僱、休閒時間、工時限制、社會保障及產假保護。」以及為外傭提供舉報虐待和剝削的有效機制,並設立查訪機制,以監測家庭傭工、尤其是外籍家庭傭工的工作環境(43)。審議《禁止酷刑和其他殘忍,不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》(禁止酷刑公約)實施情況的聯合國禁止酷刑委員會,亦於其2015年對香港的審議結論中,對現時港府有關外傭的「同住規定」及「兩星期規定」有可能令外傭落入強迫勞動的情況表示遺憾。委員會除建議政府取消此兩項規定外,亦建議政府修例禁止仲介公司與外傭進行財務安排以繳付仲介費,並取消強制仲介制度以及減少僱傭服務公司濫收仲介費 (20及21)

第三部份:性別平等 (包括家庭崗位、性傾向歧視等)

在香港,女性在就業、學業等方面似乎都已與男性平權,但事實上是否如此?根據香港政府統計處的《香港的女性及男性主要統計數字》(2015年版),香港女性勞動人口(不計外籍家庭傭工)的參與率雖然在逐步上升,由200147.4%升至201450.7%,但與男性的勞動人口參與率(68.7%) 仍有一定距離。而且男女的收入中位數仍存有一定距離,女性每月就業入息中位數為$11,000,而男性則為$15,000。於2014年,未婚女性的勞動人口參與率為69.0%,而曾經結婚女性則為48.7%,統計處的報告中亦指出:「在一定程度上反映出較多已婚女性在婚後可能暫時或永久離開勞動人口。」香港對於家庭照顧責任,仍存有一定性別定型。

 

3.1消除性別及家庭崗位歧視

聯合國消除對婦女歧視委員會於2014年的就《消除對婦女一切形式歧視公約》(婦女公約)於香港的實行狀況發表審議結論中,對「從政婦女代表包括功能界別中的婦女代表級別低的現象仍然感到關切。」並關注政府「尚未努力開展研究,以求瞭解功能界別的選舉制度對婦女平等參與政治生活的影響。」並建議港府盡快開展有關研究,及根據婦女公約第4條第1款和委員會關於暫行特別措施的第25(2004)號一般性建議和關於婦女參加政治生活和公共生活的第23(1997)號一般性建議,採取具體措施,包括施行暫行特別措施,加快提高婦女在政治上的代表權。(段58及59)

此外,在同一審議結論中,委員會亦關注到「婦女的產假卻以十個星期為限,不符合國際勞工組織確立的國際標準」,並建議港府「按照國際標準延長婦女的產假,並且做出更大的努力,提倡採用彈性工作安排和陪產假,以鼓勵男子平等地擔負照料子女的責任」(6263)

有不少候選人均有提及延長有薪產假、男性侍產假、消除母乳餵哺歧視、增加托兒服務等,但部份建議只是強化女性照顧家庭的角色,而未有如委員會所指,「鼓勵男子平等地擔負照料子女的責任」。

 

3.2 盡快為性傾向歧視立法

聯合國消除對婦女歧視委員會於2014年婦女公約的審議結論中,對香港的「同性戀、變性和跨性別的婦女和女童受到歧視和虐待,特別是在就業和教育方面以及在享受保健服務方面受到歧視和虐待」表示關注,並敦促香港政府「加大力度,抵制在就業、教育和享受保健服務方面對同性戀、變性和跨性別婦女的歧視」(第段68及69)。負責審議經社文公約的經濟、社會與文化權利委員會亦於2014年的審議結論中,表達對香港有人因受到性取向和性別認同歧視而未能充分享有經濟、社會和文化權利表示關注 (41)

2013年的聯合國人權事務委員會有關《公民權利和政治權利國際公約》的審議結論亦再一次關注香港「應考慮立法明確禁止基於性取向和性認同的歧視,採取必要措施制止對同性戀的偏見和社會鄙視,並明確表示不容忍任何形式的基於性取向和性認同的騷擾、歧視或暴力行為」,並應「按照《公約》第26條,確保未婚同居的同性伴侶享有給予未婚同居的異性伴侶的同樣福利」(23)

國際特赦組織亦認為,當局應盡快為性傾向歧視立法,確保沒有人會因其性傾向、或性別身份等受到歧視,而未能如其他人同等地享有各項權利。

 

結語

想比較各地區議席參選人和超級區議會參選人的網上政綱,是否「人權友善」以及對捍衛人權有多少承擔,可參考本會製作的圖表。

(鳴謝實習生劉玥旻及霍紫瑩協助是次研究)

參考資料

  • [1] The rule of law and transitional justice in conflict and post-conflict societies. Report of the Secretary-General. UN Security Council. S/2004/616. 23 August 2004.
  • [2]Sandra Coliver. Secrecy and Liberty: National Security, Freedom of Expression and Access to Information. Martinus Nijhoff Publishers. Page 18. 1999
  • [3] HKSAR v. Ng Kung Siu and another. FACC4/1999. 15 December 1999.
  • [4] 聯合國經濟及社會理事會文件:U.N. Doc. E/CN.4/1985/4附件
  • [5]《關於國家安全、言論表達自由及獲取資訊的約翰內斯堡原則》,此文中譯參考香港人權監察中譯本。
  • [6] 聯合國經濟、社會與文化權利委員會。《第四號一般性意見:適足住屋權》。1991年。
  • [7] 聯合國消除對婦女歧視委員會2014年審議結論:香港
  • [8] 聯合國經濟、社會與文化權利委員會2014年審議結論:香港
  • [9] 聯合國人權事務委員會2013年審議結論:香港
  • [10] 聯合國禁止酷刑委員會2015的審議結論:香港
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