致梁振英公開信 – 香港應履行保護尋求庇護者的法律責任

14 4 月

致梁振英公開信 – 香港應履行保護尋求庇護者的法律責任

行政長官梁振英先生

香港添馬中華人民共和國香港特別行政區
行政長官辦公室

公開信

致行政長官梁振英先生

本人代表國際特赦組織香港分會致函   閣下,對近月   閣下以及其他香港政府主要成員明示退出《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》(下稱《公約》)以解決香港酷刑聲請者上升問題的言論表示憂慮。

退出《公約》將為香港冒著公然無視國際法律的危險立下首例。世界絕大部分國家(159個)都有簽署《公約》,而締約國的數目亦每年遞增。若與世界潮流背道而馳,則意味著香港不願意與世界站在一起,對抗人類史上最為廣泛譴責之罪行。此舉將嚴重破壞香港作為尊重人權及國際法律城市的聲譽。

與此同時,退出《公約》亦不會收窄香港的國際法律責任。由於《公約》的主要規定均參考國際慣例,因此不論是否《公約》的締約方,都受其約束。尤其是退出《公約》不能撤銷香港就國際不強迫遣返規定的責任,亦即政府不能強行將任何人遣返至讓他們有可能遭受嚴重人權侵害(包括酷刑及虐待)的國家或地方。

國際法例絕對禁止酷刑

《公約》被採納成為終止酷刑禍害的主要工具。它的宗旨在,於國際層面加強能力,就防止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰 (其他虐待)及確保施加酷刑的人(包括下達命令的上級)須付上個人刑責這兩方面,不論國家地處理違規政府。《公約》設立了一連串國內及跨國措施,預防酷刑、調查及法辦肇事者,以及讓受害者獲得賠償。

如上所述,退出《公約》雖有有限的法律後果,但對香港所有人士及機構將有不同層面的負面影響。禁止酷刑委員會將不能再為這個城市提供詳細的專家意見。委員會於2015年審議香港政府履行《公約》的責任,在結論性建議中為香港特別行政區提供的意見涵蓋不同範疇,包括就處理投訴政府人員成立獨立調查機制、確保被羈留人士的基本法律保障,以及就警察在監管示威時使用過度武力的指控作獨立調查[1]

因此,退出《公約》對香港所有人免於酷刑和虐待的保障有實際的負面影響。

不強迫遣返原則是國際慣例法規定

在一系列的國際及地區條約裡,禁止酷刑原則均被視為不能克減的權利,亦即是在公共緊急狀態下都不能被廢棄的權利。不強迫遣返原則(《公約》第三條)跟禁止酷刑原則一樣屬國際慣例法的一部分,對不論是否簽署《公約》或任何其他條約的國家都有約束力[2]。因此即使香港退出《公約》,香港政府亦須繼續遵守禁止遣返的原則。

香港《基本法》及《人權法案條例》均明確禁止酷刑及其他虐待。另外,香港終審法院亦視不強迫遣返權為禁止酷刑原則的一部分。根據2012年Ubamaka Edward Wilson 訴保安局局長一案的判決,法庭認為,根據《人權法案條例》第三條,政府在移除任何人時必須先評估其免遣返保護聲請[3]

移民拘留

個別議員提出拘留尋求庇護者和酷刑聲請者,此提議亦不符合國際法律及標準。適用於非正規移民和尋求庇護者的國際標準都有反對拘留的明確假定,亦對拘留措施有清晰限制。聯合國難民署表明,拘禁尋求庇護者是「本質上不可取」[4]

符合國際法的移民拘留必須符合一定條件。國際法律要求政府在每個個案中,均能確立拘留措施的必要性,及符合比例地達到以下三個目的之一:

  • 防止潛逃
  • 核實身份
  • 確保遵守驅逐令[5]

每個人,包括所有移民及尋求庇護者,均享有自由權 – 例如免於被任意逮捕和拘留的自由。因此,國際特赦組織反對以出入境管制為由,常規及自動地使用拘留措施; 並促請香港特區政府不要採取此類建議。

國際特赦組織促請香港政府堅守其責任,保障所有人免於酷刑及其他虐待,特別是就不強迫遣返原則重伸堅守《公約》的意願,及摒棄任何呼籲退出《公約》的要求。
反之,香港特區政府應正面處理現時統一審核機制的問題,以及首先落實聯合國禁止酷刑委員會就處理聲請程序提出的建議。

敬祝

鈞安

國際特赦組織香港分會總幹事
區美寶

二零一六年四月十四日

[1]禁止酷刑委員會(2016)。審議締約國根據《公約》第19條提交的報告(中國香港)CAT / C / CHN-HKG/ CO / 5(2016), 第9、13、15段。(Committee against Torture, Concluding observations on the fifth periodic report of China with respect to Hong Kong, China, UN Doc. CAT/C/CHN-HKG/CO/5 (2016), paras. 9, 13, 15.)

[2]UNHCR, The Principle of Non-refoulement as a Norm of Customary International Law: Response to the Questions Posed to UNHCR by the Federal Constitutional Court of the Federal Republic of Germany in Cases 2 BvR 1938/93, 2 Bvr 1953/93, 2 BvR 1954/93; (1994); UNHCR, Advisory Opinion on the Extraterritorial Application of Non-refoulement Obligations under the 1951 Convention relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol, (2007),  para. 15. See also, UNHCR EXCom,  Conclusion No. 6 (XXVIII) Non-refoulement, (1977),  para. (a); A Duffy, “Expulsion to Face Torture? Non-Refoulement in International Law,” 20(3)  Int J Refugee Law, (2008).

[3]  Ubamaka Edward Wilson 訴保安局局長(FACV 15/2011),判案書第114-115段。(Ubamaka Edward Wilson v Secretary for. Security & Anor. FACV No. 15 of 2011 (21 December 2012), for instance paras. 114-115.)

[4] UNHCR, Detention Guidelines: Guidelines on the Applicable Criteria and Standards relating to the Detention of Asylum-Seekers and Alternatives to Detention (2012), para. 5.

[5] Amnesty International, Irregular Migrants and Asylum-Seekers:  Alternatives to immigration detention, AI Index:  POL 33/001/2009, p.7; Committee on the Elimination of Racial Discrimination concluding observations: Bahamas, UN Doc. CERD/C/64/CO/1, (2004), paras. 34, 35 and 37; Human Rights Committee, Concluding Observations: Australia, UN Doc. A/55/40 vol. I, (2000), paras. 526 and 527; UNHCR/OHCHR, Summary Conclusions from Global Roundtable on Alternatives to Detention of Asylum-Seekers, Refugees, Migrants and Stateless Persons, (2011), para. 3; Guideline 4(1) of the UNHCR Detention Guidelines (above).

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